近日，國(guó)務(wù)院新規(guī)定調(diào)社�；鹑胧幸�(guī)則，強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)管措施。
“條例出來(lái)，基金該干什么干什么，越雷池一步都不行!”國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2月3日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過(guò)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例(草案)》時(shí)強(qiáng)調(diào)。
3月28日，國(guó)務(wù)院正式公布《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”)，自5月1日起施行。這是我國(guó)首個(gè)關(guān)于全國(guó)社會(huì)保障基金的條例，明確了全國(guó)社會(huì)保障基金的性質(zhì)、投資運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)督和法律責(zé)任等，強(qiáng)化了審計(jì)、公開(kāi)等監(jiān)管措施。
自全國(guó)社會(huì)保障基金成立十多年來(lái)，這是我國(guó)首個(gè)關(guān)于該基金的行政法規(guī)級(jí)別的系統(tǒng)規(guī)定，其頒布較以往的規(guī)定有何不同?對(duì)今后的社會(huì)保險(xiǎn)基金入市是否有意義?
提升了立法層次
相對(duì)于有“保命錢(qián)”之稱(chēng)的社會(huì)保險(xiǎn)基金，社會(huì)保障基金對(duì)老百姓(46.140, 0.14, 0.30%)來(lái)說(shuō)并不熟悉。盡管從名稱(chēng)上，社會(huì)保障基金與社會(huì)保險(xiǎn)基金僅有一字之差，但兩者在資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)管理和用途上都存在明顯區(qū)別。
國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人日前在對(duì)條例進(jìn)行解讀時(shí)指出，全國(guó)社會(huì)保障基金與社會(huì)保險(xiǎn)基金不是一個(gè)基金。前者由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。而后者資金主要來(lái)自單位和個(gè)人繳費(fèi)，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的當(dāng)期發(fā)放。
然而，兩者又有著密切關(guān)系，如果說(shuō)社會(huì)保險(xiǎn)基金是老百姓的“保命錢(qián)”，社會(huì)保障基金就相當(dāng)于“保命錢(qián)”的儲(chǔ)備金，條例明確規(guī)定了全國(guó)社會(huì)保障基金是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金。
中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蘇海南在接受法治周末記者采訪時(shí)指出，社會(huì)保障基金作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備金，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金不足以支出時(shí)，用其資金來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充。
蘇海南介紹，早在2000年8月，國(guó)務(wù)院就設(shè)立了全國(guó)社會(huì)保障基金，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“理事會(huì)”)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)。2001年 12月17日，全國(guó)社會(huì)保障基金召開(kāi)第一屆理事大會(huì)第一次會(huì)議，頒布了全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”)和全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)章程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“章程”)，對(duì)全國(guó)社會(huì)社會(huì)保障基金的定位、管理運(yùn)營(yíng)、投資比例等作出了規(guī)定。
蘇海南指出，然而，隨著我國(guó)社會(huì)老齡化程度的加劇，部分地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支的情況，對(duì)社會(huì)保障基金使用的需求和概率較前些年明顯增加，迫切需要強(qiáng)化對(duì)基金投資運(yùn)營(yíng)的管理和監(jiān)督。
2015年6月，人力資源與社會(huì)保障部發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》顯示，即使包含財(cái)政補(bǔ)助，已有河北、黑龍江、寧夏三省份的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。其后出版的《黨的十八屆五中全會(huì)建議學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》更透露，扣除財(cái)政補(bǔ)助后，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支的省份達(dá)到22個(gè)。
“之前(對(duì)于全國(guó)社會(huì)保障基金)缺乏在法律層面全面、系統(tǒng)的規(guī)定�！碧K海南指出，條例這一行政法規(guī)的出臺(tái)解決了這一迫切問(wèn)題，為全國(guó)社會(huì)保障基金的保值增值、運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督及法律責(zé)任等搭建了一個(gè)整體法律框架，適應(yīng)了當(dāng)前社會(huì)的實(shí)際需要，對(duì)于今后應(yīng)對(duì)老齡化的到來(lái)提供了至關(guān)重要的一個(gè)法律保障。
加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和監(jiān)管
今年3月，據(jù)理事會(huì)第五屆理事大會(huì)第三次會(huì)議公布的信息顯示，通過(guò)財(cái)政撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)等方式不斷充實(shí)基金，加上投資收益，截至2015年底，全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模已達(dá)15085.92億元，比上年末增加2676.39億元。
作為我國(guó)社會(huì)保障制度的“壓艙石”，隨著全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何保障基金安全、控制風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。條例在立法目的中明確提出全國(guó)社會(huì)保障基金要“在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值”。
條例通過(guò)多項(xiàng)措施來(lái)確�；鸢踩鞔_基金的投資范圍、種類(lèi)和比例，合理配置經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類(lèi)、股票類(lèi)和未上市股權(quán)類(lèi)等資產(chǎn);完善基金的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制制度，理事會(huì)確定重大投資項(xiàng)目等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并集體討論決定;強(qiáng)化對(duì)投資管理人、托管人的管理，公開(kāi)選聘，并對(duì)其進(jìn)行考評(píng)，并明確了投資管理人、托管人的法定職責(zé)和禁止行為等。
此外，條例還明確規(guī)定了國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)是全國(guó)社會(huì)保障基金的資金來(lái)源。
蘇海南表示，這一規(guī)定對(duì)基金的保值增值非常重要，為社會(huì)保障基金提供了一個(gè)可持續(xù)的能動(dòng)性增值渠道，“尤其是經(jīng)濟(jì)效益好的央企國(guó)有資產(chǎn)將股權(quán)劃到社會(huì)保障基金，基金將可以持續(xù)每年從國(guó)有盈利企業(yè)的稅后利潤(rùn)中，獲得穩(wěn)定的收入”。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞表示，條例在關(guān)于理事會(huì)的組織框架和全國(guó)社會(huì)保障基金的投資管理相關(guān)的條款中，基本上沿用了章程和辦法中的說(shuō)法。但是，在法律責(zé)任等方面的措辭邏輯性更加嚴(yán)密，語(yǔ)氣也更加嚴(yán)厲了。
唐鈞指出，以往辦法中的罰則，大多是對(duì)社�；鹜顿Y管理人和托管人處以“罰款”和“退任”的懲罰;而條例中的相關(guān)規(guī)定則升級(jí)到“依法給予處分”，甚至多處強(qiáng)調(diào)“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。
法治周末記者通過(guò)對(duì)比還發(fā)現(xiàn)，與辦法僅規(guī)定報(bào)告制度不同，條例特設(shè)專(zhuān)章對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金的監(jiān)督進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。明確國(guó)家建立健全全國(guó)社�；鸨O(jiān)督制度，確立了各監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，對(duì)投資管理人、托管人的監(jiān)督、基金的審計(jì)和公開(kāi)制度都提高了要求。
比如，以往理事會(huì)僅需在單個(gè)社�；鹞匈Y產(chǎn)管理合同到期后，向監(jiān)管部門(mén)提交經(jīng)具備證券從業(yè)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的報(bào)告;今后則除會(huì)計(jì)事務(wù)所審計(jì)外，還要求審計(jì)署每年對(duì)基金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。
蘇海南也肯定了條例對(duì)于全國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管工作的重視，有利于促進(jìn)今后相關(guān)工作的展開(kāi)�！巴ㄟ^(guò)這一法規(guī)，使(全國(guó)社會(huì)保障基金)在安全第一的原則下去投資運(yùn)營(yíng)，切實(shí)保證它的保值增值，具有很重要的意義�！彼M(jìn)一步指出，條例搭建了法律框架，但政策落實(shí)和細(xì)化，還需要在今后出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。
為社會(huì)保險(xiǎn)基金入市探路?
“條例的重點(diǎn)在附則部分�！碧柒x直言。
條例第29條增設(shè)了此前完全沒(méi)有涉及的規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)可以接受省級(jí)人民政府的委托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金;受托管理運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。
唐鈞指出，這是條例與之前的章程、辦法最大的不同點(diǎn)，該規(guī)定將社會(huì)保障基金與社會(huì)保險(xiǎn)基金這兩個(gè)不同的“社�；稹辨溄拥搅艘黄�。
2003年6月，全國(guó)社會(huì)保障基金以委托投資方式進(jìn)入證券市場(chǎng)。根國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人介紹，截至2015年底，全國(guó)社會(huì)保障基金累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過(guò)同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。
面對(duì)社會(huì)保障基金投資的高回報(bào)，此次條例的規(guī)定是否在為之后社會(huì)保險(xiǎn)基金的入市探路呢?
唐鈞表示，或許可以認(rèn)為新出臺(tái)的條例，是在為數(shù)千億元乃至數(shù)萬(wàn)億元的社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)全國(guó)社會(huì)保障基金這一渠道“入市”做準(zhǔn)備。(條例)為了預(yù)防在股市本身的投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之外可能出現(xiàn)的人為道德風(fēng)險(xiǎn)，在法律上作出了盡可能?chē)?yán)密的部署。
早在2006年12月，理事會(huì)就首批受托管理天津、山西、河南等試點(diǎn)省(區(qū)、市)做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)中的中央補(bǔ)助資金。2012年、2015年，廣東、山東又分別作為試點(diǎn)，將1000億元職工養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金委托理事會(huì)投資運(yùn)作。
據(jù)理事會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，8個(gè)試點(diǎn)省(區(qū)、市)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)資金1149.25億元;廣東和山東省委托資金1732.88億元。
蘇海南指出，在一定程度上可以認(rèn)為條例的規(guī)定，是在為社會(huì)保險(xiǎn)基金入市探路，社會(huì)保障基金入市做得好，能為社會(huì)保險(xiǎn)基金今后的入市提供借鑒。且理事會(huì)代為操作社會(huì)保險(xiǎn)基金，對(duì)將來(lái)該基金的全國(guó)統(tǒng)籌也有利。
但蘇海南也強(qiáng)調(diào)，該條例規(guī)定了社會(huì)保障基金的入市、運(yùn)營(yíng)等，并未直接規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值等相關(guān)問(wèn)題。
